追寻中国大勘界


文章出自:中国国家地理 2001年第09期

标签: 阿克塞哈萨克族自治县   天柱县   地图地理   

2001年6月底,历时5年的中国大勘界接近尾声,全国68条省界和2800多个县的县界的勘定基本完成,中国终于结束了2000多年来行政区划界线不清的历史。本文对这次勘界的背景和内幕进行了追踪。
天安门广场附近1997年树立的界碑,位于东城、西城、崇文、宣武四区交汇点。

天安门西南角的十字路口大小车辆川流不息,操各种方言的游客和金发碧眼的外国人潮水般来来去去。路口边有一块一角指向路心的三面柱形花岗岩石碑,因为外形丝毫不引人注目而往往被路人所忽略。

片刻的伫立间,我看见一个外地人模样的中年男人提着大包小包停在它旁边,将包倚在石碑上歇歇脚又继续前行;一位打扮时髦的小姐看样子是在等人,一边打手机一边不自觉地坐在石碑上;只有一个好奇的小孩子注意到它,歪着头试图辨认上面的字迹:"宣武、SD、国务院、1997......"

这块树立在北京东城、西城、崇文、宣武四区交汇点的石碑,只是最近设立的2300多个省界界碑和不计其数的各级行政区域界碑中的一块。在绝大多数人的视线之外,中国有史以来的第一次全国大勘界悄然进行着:从1989年试点开始,在20世纪的最后5年间全面铺开,截止2001年6月底,全国68条省界已全部划定,2800多个县的县界划定也已完成99%多。中国,终于彻底结束了两千年来行政区域界线不清的历史。

2001年8月在北京国际会议中心举办的第20届国际制图大会上,“中国历史地图展”展出的不同时代的中国地图引起了参观者浓厚的兴趣。摄影/徐健

“勘界前,中国地图上的行政区划界线是怎样确定的?”在主管此次勘界的民政部全国勘界工作办公室,我们的话题从办公室墙上挂的一幅中国地图开始。

“这幅中华人民共和国政区图上的省、县行政区域界线,以及目前公开出版的其它中国地图上的省、县界线,都是由新中国成立以后的两次编图确定的。”宋继华副司长解释说,"1963年和1980年,国家汇总各省市区标出的行政区域界线图,将不一致的地方经过技术处理,先后出了1:250万、1:100万的地图,作为全国统一的标准画法,反映的界线只是权宜画法。"

地图上纵横交织的界线对大多数人来说似乎很遥远。只有在少数场合,比如陌生人初次见面时的寒暄"你是哪里人?"以及新闻报道中"某地发生了某事",才使人暂时想起这些实际生活中看不见的界线及其分割的区域。其实寻求区域的确定是一种动物本能:许多鸟类在筑巢育雏时会用鸣叫声警告其它同类不得侵入其势力范围,某些动物也会用排泄物的痕迹或气味暗示自己的活动区域。那么,在中国大地上生活的人类,最早是怎样确定自己的生活区域和势力范围的呢?

打开《中国历史地图集》,远古人类燃起的火种仿佛还在中原大地和东南沿海等处若隐若现地闪烁。"中国秦朝以前的行政区域最早是在氏族部落的基础上形成的。到了秦朝'划天下为三十六郡',才超越了传统的血缘关系。秦朝划界时不完全按照春秋战国时各国的疆界,而是尽量以自然边界划分,比较注意行政区域和自然区域的重叠性,一个郡一般有一块较好的平原或盆地,以形成独立的经济基础。"民政部地名所副所长浦善新先生说。

这种依据自然地形的划分对中国的行政区划影响深远,秦时的长沙郡、汉中郡的地名就一直沿用到现在,秦朝以来形成的县也相当稳定。当时规定"县大率方百里"(约为今天35公里),从县的几何中心到边缘可以当日往返。这一合理的划定范围流传至今,甚至直到现在许多县的名字也与秦朝时相同,如湖南的郴县、益阳。

日本侵华期间,1937年12月在日本出版的《最新支那全图》,图中将东北地区排除在中国政区外,显示了日本吞并我国东北的野心。
1947年7月由国民党内政部方域司编制的《东北九省行政区域图》,图中显示当时为便于统治曾将东北地区划为9省。
根据1950年1月出版的《新东北六省明细地图》绘制的东北地区示意图。解放初东北曾由9省合并为6省,1954年恢复为三省。

“秦始皇实施郡县制,使'普天之下,莫非王土',开了中国现代意义上的行政区划的先河。”而行政区划既然是出于国家行政管理的需要而将领土划分出的地域范围,就不免在自然地形的限定之外,还受到种种历史和人为因素的影响。

在北大历史系教授李孝聪先生的书房里,关于地理、地图的书籍堆满了一个书架。"研究历史的人也需要看这么多地理书吗?"我不禁问。他答道:"历史和地理本是一家,从地理和地图的变迁中能看到一个国家的历史。"

“中国现行的行政区划很大程度遵循了历史既定格局,尤其是非边缘的省份,边界线基本沿袭民国或清代,有的甚至可以上溯到唐宋。现在的许多省名就源于宋代,如广南东路、广南西路分别是如今的广东、广西,荆湖南路、荆湖北路分别是今天的湖南、湖北,四川的名字也来源于宋时的川峡四路。”

“中国划分和调整行政区划的原则,自秦汉以来一直是'依山川形胜之便',到元明清,政治、军事因素被放到首要位置。行政区划界线也开始变得犬牙交错,突破了地形限制。例如汉中盆地元以前属于四川,饮食语言也与四川相近。元灭南宋时在这里受到南宋守军的坚强抵抗,打下四川后就将汉中划归秦岭以北的陕西,将历代易守难攻的四川盆地一带独立的地域单位人为分割,使其北无屏障可守。又如清灭明时,也将明朝的发祥地——原来历史上以长江为界的整块省份'南京'划开,造成现在江苏、安徽跨江而设的局面。”

“解放后较大的省区界线变动,主要在东三省和内蒙古。一般人提到海拉尔、满洲里,总会误认为在东三省,其实它们属于内蒙古。东三省在解放前就有过调整:1931年"九·一八"事变后东三省曾被日本占领,抗战胜利后该地区国民党、地方派系、抗日联军甚至苏联支持的多种势力并存。为了便于统治,当时的中央政府将其划为9个省。1949年解放后东北统一曾改为5省,1954年恢复为东三省。内蒙古自治区的调整发生在文革动乱期间,1969年,内蒙古的东三盟呼伦贝尔盟、哲里木盟、昭乌达盟划归东三省,西三旗阿拉善左旗、阿拉善右旗、额济纳旗划归宁夏和甘肃,直到1979年才重新划回内蒙古。究其原因,一部分是由于当时中苏关系恶化,苏联在蒙古边境驻有重军,到北京直线距离不到600公里,原来的行政区划不利战备,一旦开战内蒙古即易被分割而首尾不能相顾;另一个原因是当时原自治区主席乌兰夫被当作走资派揪了出来,罪状之一就是诬陷其利用内蒙古人民革命党与外蒙勾结投靠苏联,为了在当地铲除其势力,将内蒙古作了这样的分割。不过这一划分可能也考虑了历史渊源:西三旗在清末到辛亥革命时曾单独设立宁夏护军使辖地,清朝的黑龙江将军也曾管辖过呼伦贝尔地区。”

“解放后区划调整的原因,除政治和军事因素外,还有计划经济体制下采取的'抽肥补瘦'原则。比如北京在扩大市辖区时,廊坊地区因农业条件较好,河北省不放,而将山后的延庆调给北京。”

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图a、b、c分别是1957年、1974年、1989年中国地图出版社出版的中国地图,图上可见内蒙古自治区行政区域界线在“文革”期间曾作过较大调整,东三盟和西三旗在当时分别划归东三省和宁夏、甘肃,这一调整主要出于特定历史条件下政治和军事方面的考虑。

“中国曲折的行政区域界线是历代势力扩张、争斗和妥协的结果。”浦善新先生用一句话概括了中国地图上界线的变迁。然而在世界地图上,我们发现美国、澳大利亚和非洲不少国家行政区域界线却几乎完全是直线。

“这些地域的行政区划没有历史包袱,大都是殖民地演变而来,划界较为仓促,所以几乎完全按直线、经纬度划分。”外国行政区划和地名专家周定国先生说。

“美国从阿巴拉契亚山脉以东最早的13州,向荒无人烟的西部扩张,直到50个州,行政区划界线的形成不过一二百年历史。在美国这样的移民国家,没有民族、宗教和语言分歧,所以州界自19世纪的扩张和调整以后相对稳定。”外国行政区划和地名专家刘伉先生说。而在非洲,由于殖民者人为的直线划分打破了原有土著居民的民族、语言、历史构成,却成了这块土地动乱不断的原因。

谈到国际上行政区划的调整,周定国先生说:"行政区划界线变动较大的主要在第三世界和发展中国家,一些国家在特定的历史阶段变化也较大。如东欧剧变,波兰、保加利亚恢复了原来的行政区划;两德统一,东德的区划也恢复到分裂以前。总的来说,区划的变化体现了很浓的政治色彩。"刘伉先生也提到:"英国在20世纪70年代作过一次有史以来的界线大调整,原因主要是经济,也考虑部分政治因素。如将北爱尔兰由原来6郡划为20个区以便统治,对与中央王国离心力较大的苏格兰和威尔士也打破旧区划作了重新划分。"

南宋时期的“禹贡九州山川之图”。中国历代地图大多是类似这样的“写意画”,地名标注在代表山川河流的象形符号里,行政区域的范围是大概估计的,没有明确的界线。据专家介绍,中国古地图这种界线模糊的状况一直延续到明朝,现存最早有较明确界线的地图始于清朝,康熙年间1718年编绘成的《皇舆全览图》是中国第一张经过实地测量和勘察疆域的全国地图。

“许多发达国家的行政区划界线都确定得较早,例如一些欧洲国家,行政区划面积已精确到小数点后2位。" 周定国说。"而中国连国土总面积都难以确定。” 根据近10年的土地详查和卫星遥感图像的判读,960万平方公里已被一些公开出版的书籍认定为不确,实际应为1045万平方公里。而造成各种图籍说法不一的主要原因,是我国行政区域界线一直不清。

“60年代我曾去西部考察,经过青海、甘肃边界,当时这二省还是以阿尔金山、党河南山为界,大小苏干湖属于青海。"中国科学院地理所研究员赵令勋先生在我的面前展开两幅地图,一张是1999年中国地图出版社编制出版的甘肃省地图,一张是1997年甘肃省交通厅、成都地图出版社联合编制的甘肃交通旅游图册。”在这两张图上可以看出二者边界明显不一致,后者的省界变成以阿尔金山、柴达木山为界,向南推移了近100公里,甘肃省的地域多出了一大块。"据他说,这样的差别在两种图中出现不止一处。

相信这样的疑问也曾在不少人的心头升起:"为什么各省、自治区、直辖市的面积相加,不等于国土总面积960万平方公里?为什么不同图籍中有些省的面积和人口相差如此悬殊?"据说,中国国土总面积960万平方公里这个数字,是1949年第一次全国政协会议召开以前,周恩来总理要求中国人民解放军总参作战部用两天时间速算出来的。由于中国和一些邻邦如前苏联、印度的部分国界尚未勘定,更由于底帐不清和缺乏确切的统计数据,这一约定俗成的说法一直沿用了半个世纪。据民政部全国勘界工作办公室的同志介绍,在这次全面勘界之前,我国省级行政区域界线中,习惯线占77%,争议线占18%,法定线只有5%左右。换句话说,勘界之前,中国大多数省级行政区域界线仍是自然形成、依习惯遵守的边界线,并无法律效力。

“为什么中国一直没有确定的行政区域界线?”据民政部全国勘界工作办公室的同志介绍,秦朝以来的封建王朝对地理的了解限于人口和资源,对具体边界并不关心。古时一国向另一国臣服时所献的地图上,主要注明人口户籍和山川形势,边界往往是大概估算的:从县城到县界东南西北四个方向各边、八个方向的各点距离多少里,也就是所谓的'四至八到'。因为中国过去人口少,对资源压力不大,没有对地下资源的争夺,不存在边界纠纷;也由于历代都是按人头征税,而不是按土地征税,所以一直以来都不需要明确的界线。地图因此也只是简单的地形示意图,没有比例尺的概念。由于国力和技术条件限制,当然也不可能进行勘界和测绘。

行政区域界线不清的后果,随着人口的增多和迁移以及资源开发不断深化,在近代渐渐显露出来:清朝雍正年间,南方诸省和一些州县因行政区域边界不清引发边界纠纷,雍正皇帝谕令勘界,但并无下文;1913年一起浙江和安徽的省界纠纷案和随后的一系列边界纠纷,使国民党政府在1930年公布《省市县勘界条例》,准备大动干戈"厘正疆界",但由于随后抗日战争爆发,勘界有头无尾,草草收场。

甘肃省公安和勘界部门组成工作组在现场疏散因边界纠纷集结的群众。

“解放后,伴随经济发展、人口增加和资源的开发利用,边界问题呈上升趋势。”宋继华副司长说:"50年代省际边界争议只有几十起,60年代上百起,80年代几百起,90年代猛增至上千起。"据民政部1986年统计,因边界不清引发的省界争议800多起,到1995年已经达到1000多起。涉及争议面积14万平方公里,相当于一个浙江省。西部为边界争议多发区,争议面积约13万平方公里,其中草原争议涉及面积就达9.5万平方公里。

在内蒙古西部,有一片苏武曾经放牧过羊群的额济纳草原。这里曾被划归宁夏和甘肃,现属于内蒙古阿拉善盟的额济纳旗、阿拉善右旗。从20世纪60年代开始,蜂拥而至的采矿者和拔草药、搂发菜人从宁夏、甘肃进入内蒙古,三省区因此多次发生边界冲突。进入90年代,宁夏、甘肃边民受经济利益驱使,每年有20多万人涌入内蒙古,活动地域由阿拉善盟扩大到内蒙古8个盟市包括包头、呼和浩特,活动时间也由季节性变为全年性,致使原本已十分脆弱的内蒙古草原生态环境进一步恶化。据统计,内蒙古有1亿多亩草原遭到不同程度破坏,其中6000多万亩草原牧场因多年生牧草被连根搂起而逐渐沙化,加剧了阿拉善地区的沙尘暴程度。

即使在有"香格里拉"之称的川滇边界,传说中的世外净土也由于草原和山林之争而并不太平。这一带地区历史上行政区划变动十分频繁,部分地区解放前曾属西康省,界线一直没有划清。在四川九寨沟附近的阿坝,据统计解放后共发生边界械斗40多起,死亡56人,伤300多人,仅1983年到1997年,这个州用于调处边界纠纷的费用就已超过1000万元。而在云南迪庆中甸县和四川甘孜乡城县之间,导致争议的不仅是草原,还有双方大小雪山接壤地带的原始森林。在这片森林中生长着一种名叫"松茸"的绿色食用菌,据说不仅营养丰富,还有神奇的治癌功效,在日本、香港等地颇受欢迎。松茸的商品价值被发现后,双方对山林的争夺越发激烈,山民一面抢采松茸,一面开始发生摩擦和武装对峙。1993年8月,中甸县民持枪驱赶采集松茸的乡城山民和乡城一方设置的松茸检查站的工作人员,乡城山民也用刀刺伤中甸山民。为了避免进一步流血冲突,乡城将松茸检查站搬离,但双方对这一带山林的权属一直未达成一致。

1997年6月,为妥善解决甘青勘界遗留问题,民政部李宝库副部长率工作组赴甘青边界地区现场调研。

据统计,全国每年发生在省界上的边界纠纷,造成损失高达1个多亿。"造成边界争议的原因是多种的,关键在于资源利益之争,其直接原因是行政区域界线不清。"宋继华副司长说,"针对这一问题不能头疼医头、脚疼医脚,必须采取标本兼治的方法,一方面解决边界争议,一方面寻求根本的解决办法。"而根本的解决办法就是进行全国勘界。

1989年,民政部会同12个部门向国务院提出勘界,获得批准并选定6条涉及9省区约5000公里的省界开始试点。1996年,全国大勘界全面启动。

当我们来到民政部区划地名司时,全国大勘界刚刚结束。谈及勘界的成果,宋继华副司长说:“全国68条的省界绵延62000多公里的界线已全部划定,2800多个县级行政单位涉及41万公里的县界也基本完成,目前收尾工作正在进行。通过这次勘界,不仅形成了大量科学、法定的行政区域界线成果资料,为依法治界打下了基础,而且还解决了大量影响社会稳定、经济发展和民族团结的边界争议问题。”

其中也包括被海外舆论列为纠纷大、械斗多、较难勘定的黔滇线。这条省界全长1007公里,争议界线近140公里,涉及39处包括老黑山和胜境关两个著名的争议段:老黑山一段20多年来仅两省政府组织的协商就有2次,双方毗邻县、市协商不下几十次;胜境关一段则因争夺争议区内的黄金开采权而30年来边界不宁。这条线1996年开始勘界,1997年实现全线贯通,贵州省提前一年就完成了勘界任务。

“勘界中每个省的业务量不一,如北京就仅与天津、河北接壤,内蒙古则东起黑龙江、西到甘肃涉及8条省界。”宋继华副司长说,“我们采取由勘界办年年下达年度计划、分级负责的方法,省界勘定由国务院组织实施,县界由国务院授权各省、自治区、直辖市人民政府组织勘定。勘界经费分级负担,省界由中央财政拨款,投入近1.5亿,县界由地方财政负担,投入远远超过这个数字。整个勘界中直接参与人员达20万人。”在他们的背后,是民政部、国家民委、公安部、监察部、财政部、国土资源部、水利部、农业部、科技部、国家林业局、国家海洋局、国家测绘局十二个部委局的通力合作,和中央的高度重视及支持。在全面勘界后期,朱镕基总理亲自主持总理办公会议,江泽民总书记亲自主持中央政治局常务委员会议,对重大遗留问题作出决定。

甘肃阿克塞哈萨克族自治县一带边界示意图。图中实线为勘界前的青海、甘肃省界,虚线为勘界后的省界。阿克塞问题涉及面积二万多平方公里,是此次勘界中解决的涉及面积最大的一处省级边界问题。

青甘线是此次勘界中全国陆地省级界线最长、争议问题最多、情况最复杂的一条边界线。这条省界长3000公里,争议地段近600公里,涉及民族、军地等多方面因素,历史上曾多次发生群众械斗、死伤人的事件,解放后关于这一地区的边界问题形成的协议和文件就多达30余个。而其中阿克塞哈萨克族自治县行政区域界线的划定,是勘界中解决的涉及面积最大的一处省级边界问题。

“阿克塞哈萨克族自治县涉及的青甘两省边界未定区域面积达两万多平方公里。以前的地图上习惯上以阿尔金山、党河南山为界;这次勘界为了照顾安置哈萨克族牧民,将界线作了大幅度调整,向南推到以苏干湖、吐尔根达坂山一带为界。”民政部全国勘界工作办公室的同志在一张地图上指给我看确定后的界线。

阿克塞哈萨克族来自新疆,1934年后为了避难开始大批迁入青海、甘肃一带游牧,1952年左右定居在阿克塞地区。这里处于甘青新三省区交界处,历史上一直是少数民族如蒙古族、藏族游牧的地方。1953年,中共西北局为了落实新中国的民族政策,在兰州召开三省区边境哈萨克族头人联谊会暨各民族团结会,协商拟定《甘、青、新边境各族代表关于民族团结,安置边境哈族的协议意见》,青海、甘肃各划出一片区域安置哈萨克族牧民,成立阿克塞哈萨克族自治县,归甘肃省管辖。由于青海、甘肃两省对这片区域的认识不一致,阿克塞哈萨克族自治县成为全国唯一"有县无域"的地方。1958年后,这里陆续发现硫磺矿、煤矿、石油甚至金矿,再加上争夺草场,两省对界线各执己见,互不相让:甘肃认为阿克塞哈萨克族的居住放牧区域就是行政区域范围,青海则认为这里仅是居住放牧范围,不是行政区域,省界应按地图确定。由于当时划定县界时没有勘界,双方对界标点的认定竟相差几十到上百公里。

工人正在制作界碑。界碑一般分双面型和三面型,用钢筋混凝土或花岗石、大理石等材料制成。上面书写地名、界碑号码(由西向东或由北向南,从1到999全线统一编号)、“国务院”字样、竖立时间等,涂以红漆。

这次全国大勘界中,甘青边界问题联合调查组行程6000多公里,逐段踏勘存在争议的地区,通过实地了解情况和查阅大量历史档案,在着眼于民族团结的基础上,提出该地区的行政区域界线应该与政府驻地、群众放牧居住的现状相一致,兼顾青、甘双方利益划定边界走向。2000年9月,民政部牵头在北京组织两省协商,两省最终表示接受划界方案,阿克塞哈萨克族从此得以在法定的县界内安居乐业。

从这次全国勘界中获益的不仅仅是阿克塞哈萨克族。原《中国社会报》记者、现任《中国社会导刊》副主编史维勤谈及另一件事:"湖南会同县和贵州天柱县交界的地方,以前因为界线不清,开金矿开红了眼,年年打得不可开交,仅勘界前的1995年就发生械斗20多起,由于滥采滥挖一年交不了多少黄金。1997年勘界后,对矿山进行了整顿,制止了滥采滥挖,当年就收入黄金3万多两。两地群众也开始和睦相处:天柱县电力不足,湖南一方就将电网接过来,使天柱县30多个村用上了电;贵州的学费比较低,湖南就在天柱县集资建起一所学校,湖南的孩子开始到贵州上学了;天柱县在湖南有一块'飞地',过去修路要通过湖南境内,根本修不成,勘界后路也修好了,两省人民可以自由来往,他们称这条路为'连心路'。"

1998年9月,辽宁省勘界办工作人员会同测绘人员,冒着秋寒趟过齐胸深的老哈河,埋设蒙辽线界碑。
贵州凯里的界碑埋设竣工仪式。

“经过勘界,凡是勘定地区截止目前没有再发生过新的争议。”宋继华副司长说,“勘界不仅维护了边界地区的社会稳定、民族团结、经济发展,还有利于各项与行政区域界线相关的法律法规的实施。对于国家的西部大开发战略也意义重大,勘界后稳定的边界形成安定的社会环境,有利于引进外资,促进当地的发展。”

“截止到目前公开出版的地图,因勘界工作还在进行中,仍有可能存在一些不一致的地方。界线勘定后,不管谁再出图,必须以勘定后的界线为依据。目前界线划定工作已全部结束,等到8月底前各省上报国务院审批后,地图上的行政区域界线必须加以法制化、科学化的管理。”

据民政部全国勘界工作办公室透露,目前他们正在进行行政区域界线信息系统建设和绘制标准详图,年底将出台《行政区域界线管理条例》,并考虑在时机成熟时以适当形式向社会公开勘界结果。

全国大勘界在世纪之交画上了一个完满的句号,而它的影响,才刚刚开始。

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